Pengujian Formil Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2025 tentang Perubahan Ketiga Atas Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara

PENDAPAT BERBEDA (DISSENTING OPINION) Terhadap putusan Mahkamah Konstitusi a quo, 4 (empat) orang hakim konstitusi, yaitu Hakim Konstitusi Suhartoyo, Hakim Konstitusi Saldi Isra, Hakim Konstitusi Enny Nurbaningsih, dan Hakim Konstitusi Arsul Sani memiliki pendapat berbeda (dissenting opinion) sebagai berikut: 1. Pendapat Berbeda (Dissenting Opinion) Hakim Konstitusi Suhartoyo [6.1] Menimbang bahwa terhadap Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 64/PUU-XXIII/2025 yang menyatakan menolak permohonan para Pemohon untuk seluruhnya, saya mempunyai pendapat berbeda (dissenting opinion) terkhusus mengenai penilaian Mahkamah atas pokok permohonan dengan uraian pendapat hukum sebagai berikut. [6.1.1] Menimbang bahwa para Pemohon mendalilkan proses penyusunan dan pembahasan rancangan undang-undang Badan Usaha Milik Negara (RUU BUMN) dilakukan secara tidak transparan dan tidak melibatkan partisipasi publik yang bermakna sehingga tidak sesuai dengan prosedur pembentukan undang-undang. Selain itu, pembentukan UU 1/2025 dilaksanakan dalam waktu singkat yaitu sejak bulan Januari 2025 sampai dengan Februari 2025. Pemohon menguraikan pula 389 bahwa terjadi kesulitan dalam mengakses dokumen primer terkhusus RUU BUMN dan naskah akademik serta dokumen pendukung lainnya berkaitan dengan proses pembentukan UU 1/2025. Oleh karena itu, pembentukan UU 1/2025 telah melanggar asas keterbukaan di samping pelanggaran lainnya yaitu asas kejelasan tujuan, asas kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan, asas kejelasan rumusan, serta tidak dilibatkannya Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) dalam proses pembentukan UU 1/2025. Berkenaan dalil para Pemohon a quo, Mahkamah telah melakukan periksa silang atas bukti-bukti yang diajukan oleh para pihak sehingga diperoleh keyakinan bahwa fakta tersebut benar telah terjadi dan dalam batas penalaran yang wajar dapat dibuktikan ada atau tidaknya pelanggaran dalam pembentukan undang-undang berdasarkan UUD NRI Tahun 1945, setelah pula mempertimbangan fakta hukum lain yang terungkap dalam persidangan. [6.1.2] Bahwa terhadap dalil para Pemohon tersebut, DPR dalam keterangannya menyampaikan bahwa tahap perencanaan dan penyusunan rancangan undang- undang tersebut telah dilaksanakan oleh DPR periode sebelumnya (2019 s.d. 2024) sehubungan telah masuknya RUU BUMN dalam Prolegnas Jangka Menengah Tahun 2020-2024 [vide Keterangan DPR hlm. 22]. Berkenaan dengan itu, pada tanggal 25 September 2024, DPR periode 2019 s.d. 2024 juga telah mengirimkan surat kepada Presiden mengenai rancangan undang-undang usulan DPR tentang perubahan undang-undang Badan Usaha Milik Negara yang disertai naskah akademik [vide Keterangan DPR hlm. 24 dan hlm. 25]. Lebih lanjut, DPR RI periode saat ini (2024 s.d. 2029) telah memasukkan RUU BUMN dalam Prolegnas jangka menengah tahun 2025 s.d. 2029 pada urutan nomor 107 [vide Keterangan DPR hlm. 23]. DPR dalam keterangannya menyampaikan bahwa untuk memenuhi hak masyarakat memberikan masukan terhadap pembentukan RUU BUMN a quo, telah dilaksanakan rapat dengar pendapat umum (RDPU) dengan beberapa pakar dan akademisi tanggal 30 Januari 2025 [vide Keterangan DPR hlm. 25, hlm. 78 s.d. hlm. 80]. Selanjutnya, rapat pembahasan DIM dilaksanakan tanggal 31 Januari s.d. 1 Februari 2025 [vide keterangan DPR hlm. 26]. Adapun pada tanggal 4 Februari 2025 dilaksanakan rapat paripurna tingkat II dengan hasil persetujuan agar RUU BUMN disahkan menjadi undang-undang [vide Keterangan DPR hlm. 26]. 390 [6.1.3] Bahwa berkenaan dengan upaya pembentuk undang-undang memenuhi asas keterbukaan, DPR pada pokoknya telah menyiarkan sebagian rapat pembahasan RUU BUMN dalam kanal pemberitaan serta menyampaikan penjelasan terkait pembahasan rapat kepada media massa [vide Keterangan DPR hlm. 40-42]. Pemerintah menyampaikan bahwa DPR telah mempublikasikan dokumen naskah akademik dan RUU BUMN melalui kanal DPR. [vide Keterangan Presiden hlm. 10-11]. Sejalan dengan itu, DPR dalam keterangannya menyampaikan telah membagikan draft RUU BUMN dan Naskah Akademik melalui aplikasi SIMAS PUU dengan keterangan sebagai berikut: “...DPR RI telah membuka akses kepada publik terhadap konsep NA dan draf RUU a quo yang sedang disusun melalui laman https://puuekkukesra.dpr.go.id/simas- puu/detail-na/id/106 dan https://puuekkukesra.dpr.go.id/simas-puu/detail- ruu/id/107. Melalui laman tersebut, Badan Keahlian DPR RI telah mengunggah konsep NA dan draf RUU a quo yang dapat diunduh oleh publik untuk kemudian dapat memberikan masukan melalui pengisian kuesioner pada laman tersebut.” [vide Keterangan DPR hlm. 19]. Bahwa terhadap fakta hukum mengenai proses pembentukan UU 1/2025 sebagaimana diuraikan di atas, berdasarkan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan sebagaimana telah diubah terakhir dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (UU PPP), masyarakat yang terdampak langsung dan/atau mempunyai kepentingan pada pokoknya berhak memberikan masukan secara lisan dan/atau tertulis dalam setiap tahapan pembentukan undang-undang [vide Pasal 96 ayat (1) dan ayat (3) UU PPP]. Adanya hak masyarakat memberikan masukan tersebut menyebabkan pembentuk undang-undang berkewajiban menyampaikan informasi mengenai pembentukan undang-undang [vide Pasal 96 ayat (5) UU PPP]. Sehubungan dengan itu, dalam rangka memudahkan akses masyarakat untuk memberikan masukan, setiap naskah akademik dan rancangan undang-undang dapat diakses dengan mudah oleh masyarakat [vide Pasal 96 ayat (4) UU PPP]. Uraian di atas mengindikasikan bahwa hak masyarakat dalam memberikan masukan akan terhambat apabila pembentuk undang-undang tidak menginformasikan mengenai pembentukan undang-undang ataupun apabila naskah akademik dan rancangan undang-undang tidak dapat diakses dengan mudah oleh masyarakat. Ketentuan ini merupakan turunan dari adanya asas keterbukaan dalam pembentukan undang-undang yang dimaksudkan antara lain 391 agar masyarakat yang berkepentingan dan terdampak langsung dapat mendapatkan informasi dan/atau memberikan masukan pada setiap tahapan pembentukan peraturan perundang-undangan [vide Penjelasan Pasal 5 huruf g UU PPP]. [6.1.4] Bahwa selain mencermati ketentuan UU PPP di atas, Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 91/PUU-XVIII/2020, yang diucapkan dalam sidang pleno terbuka untuk umum pada tanggal 25 November 2021, pada pokoknya telah mempertimbangkan mengenai pentingnya peran partisipasi masyarakat yang dilakukan secara bermakna (meaningful participation) dengan tiga prasyarat pemenuhannya, yaitu: pertama, hak untuk didengarkan pendapatnya (right to be heard); kedua, hak untuk dipertimbangkan pendapatnya (right to be considered); dan ketiga, hak untuk mendapatkan penjelasan atau jawaban atas pendapat yang diberikan (right to be explained), dengan uraian sebagai berikut: [3.17.8] Bahwa selain keterpenuhan formalitas semua tahapan di atas, masalah lain yang harus menjadi perhatian dan dipenuhi dalam pembentukan undang-undang adalah partisipasi masyarakat. Kesempatan bagi masyarakat untuk berpartisipasi dalam pembentukan undang-undang sebenarnya juga merupakan pemenuhan amanat konstitusi yang menempatkan prinsip kedaulatan rakyat sebagai salah satu pilar utama bernegara sebagaimana tertuang dalam Pasal 1 ayat (2) UUD 1945. Lebih jauh lagi, partisipasi masyarakat juga dijamin sebagai hak-hak konstitusional berdasarkan Pasal 27 ayat (1) dan Pasal 28C ayat (2) UUD 1945 yang memberikan kesempatan bagi warga negara untuk turut serta dalam pemerintahan dan membangun masyarakat, bangsa, dan negara. Apabila pembentukan undang-undang dengan proses dan mekanisme yang justru menutup atau menjauhkan keterlibatan partisipasi masyarakat untuk turut serta mendiskusikan dan memperdebatkan isinya maka dapat dikatakan pembentukan undang-undang tersebut melanggar prinsip kedaulatan rakyat (people sovereignty). Secara doktriner, partisipasi masyarakat dalam suatu pembentukan undang-undang bertujuan, antara lain, untuk (i) menciptakan kecerdasan kolektif yang kuat (strong collective intelligence) yang dapat memberikan analisis lebih baik terhadap dampak potensial dan pertimbangan yang lebih luas dalam proses legislasi untuk kualitas hasil yang lebih tinggi secara keseluruhan, (ii) membangun lembaga legislatif yang lebih inklusif dan representatif (inclusive and representative) dalam pengambilan keputusan; (iii) meningkatnya kepercayaan dan keyakinan (trust and confidence) warga negara terhadap lembaga legislatif; (iv) memperkuat legitimasi dan tanggung jawab (legitimacy and responsibility) bersama untuk setiap keputusan dan tindakan; (v) meningkatan pemahaman (improved understanding) tentang peran parlemen dan anggota parlemen oleh warga negara; (vi) memberikan 392 kesempatan bagi warga negara (opportunities for citizens) untuk mengomu- nikasikan kepentingan-kepentingan mereka; dan (vii) menciptakan parlemen yang lebih akuntabel dan transparan (accountable and transparent). Oleh karena itu, selain menggunakan aturan legal formal berupa peraturan perundang-undangan, partisipasi masyarakat perlu dilakukan secara bermakna (meaningful participation) sehingga tercipta/terwujud partisipasi dan keterlibatan publik secara sungguh-sungguh. Partisipasi masyarakat yang lebih bermakna tersebut setidaknya memenuhi tiga prasyarat, yaitu: pertama, hak untuk didengarkan pendapatnya (right to be heard); kedua, hak untuk dipertimbangkan pendapatnya (right to be considered); dan ketiga, hak untuk mendapatkan penjelasan atau jawaban atas pendapat yang diberikan (right to be explained). Partisipasi publik tersebut terutama diperuntukan bagi kelompok masyarakat yang terdampak langsung atau memiliki perhatian (concern) terhadap rancangan undang- undang yang sedang dibahas. Apabila diletakkan dalam lima tahapan pembentukan undang-undang yang telah diuraikan pada pertimbangan hukum di atas, partisipasi masyarakat yang lebih bermakna (meaningful participation) harus dilakukan, paling tidak, dalam tahapan (i) pengajuan rancangan undang-undang; (ii) pembahasan bersama antara Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan presiden, serta pembahasan bersama antara DPR, Presiden, dan DPD sepanjang terkait dengan Pasal 22D ayat (1) dan ayat (2) UUD 1945; dan (iii) persetujuan bersama antara DPR dan presiden. Bahwa mencermati ketentuan UU PPP dan tiga prasyarat partisipasi bermakna serta fakta hukum yang terungkap dalam persidangan, mengenai proses pembentukan UU 1/2025 sebagaimana diuraikan di atas, diketahui bahwa RUU BUMN bulan Mei 2021 beserta naskah akademik memang telah diunggah dalam laman SIMAS PUU. Lebih lanjut, jika dicermati pula adanya keterangan DPR yang menyampaikan bahwa telah dilakukan serangkaian rapat-rapat lanjutan di tahun 2022, 2023, dan 2024, hingga RUU BUMN usulan DPR tersebut dikirimkan kepada Presiden tanggal 25 September 2024. Namun demikian, berdasarkan penelusuran yang saya cermati, berdasarkan fakta hukum dalam persidangan tidak terdapat informasi lebih lanjut dalam kanal-kanal resmi DPR baik dalam SIMAS PUU maupun dalam laman DPR mengenai dokumen naskah RUU BUMN dan naskah akademik yang menjadi usulan DPR yang telah dikirimkan kepada Presiden di bulan September 2024 dimaksud. Selain itu, DPR periode saat ini (2024-2029) juga tidak mengunggah RUU BUMN yang dibahas pada bulan Januari dan Februari 2025 dalam kanal-kanal resmi DPR berikut perkembangan pembahasannya hingga kemudian disahkan tanggal 24 Februari 2025. 393 [6.1.5] Bahwa berkenaan dengan pendapat DPR dan pemerintah bahwa telah dilaksanakan penyusunan RUU BUMN oleh DPR periode sebelumnya, saya berpendapat, setelah mencermati draft RUU BUMN bulan Mei 2021 yang terdapat dalam SIMAS PUU pada pokoknya draft tersebut mempunyai perbedaan substansial dengan UU 1/2025. Seharusnya, DPR periode saat ini (2024-2029) dapat melakukan penyebarluasan dokumen RUU BUMN dan naskah akademik serta dokumen pendukung lainnya dalam kanal-kanal resminya sejak masuknya RUU BUMN dalam Prolegnas Jangka Menengah Tahun 2025-2029. Dengan demikian, tahapan perencanaan dan penyusunan yang dilaksanakan di periode pemerintahan sebelumnya tidak serta merta menunjukkan keterpenuhan atas asas keterbukaan dan partisipasi publik yang bermakna karena tidak terdapat upaya dari pembentuk undang-undang periode saat ini untuk menyebarluaskan informasi dokumen RUU BUMN, naskah akademik, dan dokumen pendukung lainnya berikut perkembangan pembahasannya dalam rangka memudahkan masyarakat yang terdampak untuk memberikan masukan serta memenuhi tiga prasyarat partisipasi masyarakat yang bermakna yang dilandasi pemenuhan atas hak masyarakat untuk didengarkan, dipertimbangkan pendapatnya, ataupun untuk mendapatkan penjelasan atau jawaban. Bahwa pemerintah dalam keterangannya menguraikan perubahan UU BUMN didasari adanya urgensi nasional pembentukan BPI Danantara serta dalam rangka menindaklanjuti Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 77/PUU-IX/2011, Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 48/PUU-XI/2013, dan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 12/PUU-XVI/2018 [vide Keterangan Presiden hlm. 18 s.d. 20]. Meskipun demikian, hal tersebut tidak dapat dijadikan alasan untuk tidak mengoptimalkan asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik terutama asas keterbukaan dan partisipasi masyarakat yang bermakna. Asas keterbukaan merupakan salah satu asas pembentukan peraturan perundang- undangan yang baik yang dimaksudkan agar masyarakat yang berkepentingan dan terdampak langsung dapat mendapatkan informasi dan/atau memberikan masukan pada setiap tahapan pembentukan peraturan perundang-undangan [vide Penjelasan Pasal 5 huruf g UU PPP]. [6.1.6] Bahwa berdasarkan uraian di atas telah ternyata proses pembentukan UU 1/2025 tidak sejalan prinsip-prinsip dalam tata cara pembentukan peraturan 394 perundang-undangan yang baik sebagaimana diamanatkan dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan sebagaimana telah diubah terakhir dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan yang merupakan pengejawantahan mandat dari Pasal 22A UUD NRI Tahun 1945. Salah satu asas yang tidak dipenuhi yaitu asas keterbukaan yang dimaksudkan agar masyarakat memperoleh akses terhadap informasi serta memberikan masukan dalam setiap tahapan pembentukan undang-undang. Berkenaan dengan itu, Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 91/PUU-XVIII/2020 menilai “... jikalau minimal satu tahapan atau satu standar saja tidak terpenuhi dari semua tahapan atau semua standar yang ada, maka sebuah undang-undang dapat dikatakan cacat formil dalam pembentukannya.” Dengan demikian, ketidakterpenuhan asas ke