Pengujian Formil Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2025 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2004 tentang Tentara Nasional Indonesia

PENDAPAT BERBEDA (DISSENTING OPINION) Terhadap Putusan Mahkamah a quo, terdapat pendapat berbeda dari 4 (empat) orang Hakim Konstitusi, yaitu Hakim Konstitusi Suhartoyo, Hakim Konstitusi Saldi Isra, Hakim Konstitusi Enny Nurbaningsih, dan Hakim Konstitusi Arsul Sani yang menyatakan sebagai berikut. Pendapat berbeda (dissenting opinion) dari Hakim Konstitusi Suhartoyo [6.1] Menimbang bahwa berkenaan dengan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 81/PUU-XXIII/2025 yang menyatakan menolak permohonan para Pemohon untuk seluruhnya, saya mempunyai pendapat berbeda (dissenting opinion) terkhusus mengenai penilaian Mahkamah atas pokok permohonan dengan uraian pendapat hukum sebagai berikut: [6.1.1] Bahwa para Pemohon mendalilkan proses penyusunan dan pembahasan rancangan undang-undang Tentara Nasional Indonesia (RUU TNI) dilakukan dalam waktu singkat dan tertutup sehingga tidak transparan dan akuntabel. Di samping itu, para Pemohon juga mendalilkan bahwa Presiden dan DPR tidak membuka akses publik terhadap dokumen rancangan beserta informasi mengenai RUU TNI. Oleh karenanya, proses pembentukan UU 3/2025 telah melanggar asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik yaitu asas keterbukaan dan asas kedayagunaan dan kehasilgunaan serta melanggar tiga prasyarat partisipasi publik 538 yang bermakna (meaningful participation) dalam pembentukan undang-undang. Berkenaan dalil para Pemohon a quo, Mahkamah telah melakukan periksa silang atas bukti-bukti yang diajukan oleh para pihak sehingga diperoleh keyakinan bahwa fakta tersebut benar telah terjadi dan dalam batas penalaran yang wajar dapat dibuktikan ada atau tidaknya pelanggaran dalam pembentukan undang-undang berdasarkan UUD NRI Tahun 1945, setelah pula mempertimbangan fakta hukum lain yang terungkap dalam persidangan. Bahwa berkaitan dengan dalil para Pemohon tersebut, DPR dalam keterangannya menyampaikan bahwa tahap perencanaan dan penyusunan rancangan undang-undang tersebut telah dilaksanakan oleh DPR periode sebelumnya (2019 s.d. 2024) sehubungan telah masuknya RUU TNI dalam Prolegnas Tahun 2020-2024 [vide Keterangan DPR hlm. 35]. Berkenaan dengan itu, pada tanggal 28 Mei 2024, DPR periode 2019 s.d. 2024 juga telah mengirimkan surat kepada Presiden mengenai rancangan undang-undang usulan DPR tentang perubahan undang-undang Tentara Nasional Indonesia yang disertai naskah akademik [vide Keterangan DPR hlm. 37-38]. Bahwa berkenaan dengan dalil para Pemohon tersebut, Presiden dalam keterangannya menyampaikan sejak tahun 2023 telah diselenggarakan beberapa rapat dan FGD untuk menyerap aspirasi masyarakat dalam rangka penyusunan DIM RUU TNI. [vide Keterangan Presiden hlm. 39]. Lebih lanjut, pasca masuknya RUU TNI dalam prolegnas prioritas nasional tanggal 18 Februari 2025, DPR dalam keterangannya menyampaikan bahwa untuk memenuhi hak masyarakat memberikan masukan terhadap pembentukan RUU TNI a quo, telah dilaksanakan rapat dengar pendapat umum (RDPU) sebanyak tiga kali yaitu tanggal 3 Maret, 4 Maret, dan 10 Maret 2025 dan satu kali audiensi dengan koalisi masyarakat sipil pada tanggal 18 Maret 2025 [vide Keterangan DPR hlm. 61 dan 62]. Adapun rapat pembahasan DIM dilaksanakan tanggal 14 dan 15 Maret 2025 dilaksanakan secara terbuka dengan mengikutsertakan media [vide Keterangan DPR hlm. 67 dan 68], sedangkan rapat sinkronisasi RUU TNI dilaksanakan secara tertutup pada tanggal 17 Maret 2025 [vide Keterangan DPR hlm. 126]. [6.1.2] Bahwa berkenaan dengan upaya pembentuk undang-undang memenuhi asas keterbukaan melalui penyebarluasan dokumen dan informasi RUU TNI, DPR pada pokoknya telah menyiarkan sebagian rapat pembahasan RUU TNI dalam 539 kanal pemberitaan serta menyampaikan penjelasan terkait pembahasan rapat kepada media massa. Selain itu, DPR telah membagikan draft RUU TNI kepada media massa sehubungan adanya draft lain yang beredar di masyarakat [vide Keterangan DPR hlm. 77]. Adapun Presiden dalam keterangannya menyampaikan bahwa penyebarluasan dokumen RUU TNI dilakukan secara terbatas karena alasan strategis, selengkapnya sebagai berikut: “...Asas keterbukaan telah dilaksanakan melalui mekanisme yang jelas dan sah melalui penyebarluasan dokumen melalui DPR, kanal resmi, seperti TVR Parlemen dan naskah akademik yang diunggah, meskipun terbatas karena alasan strategis. Adapun respon terhadap masukan dari publik disesuaikan dengan prinsip kepentingan strategis negara dan keamanan nasional sebagaimana diatur dalam UU KIP Pasal 17, yang secara jelas memperbolehkan pembatasan akses informasi demi menjaga stabilitas nasional dan kontinjensi negara.” [vide Keterangan Tambahan Presiden ke-I tanggal 17 Juli 2025, hlm. 24]. Bahwa terhadap fakta hukum mengenai proses pembentukan UU 3/2025 sebagaimana diuraikan di atas, jika dikaitkan dengan ketentuan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan sebagaimana telah diubah terakhir dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (UU PPP), maka masyarakat yang terdampak langsung dan/atau mempunyai kepentingan pada pokoknya berhak memberikan masukan secara lisan dan/atau tertulis dalam setiap tahapan pembentukan undang-undang [vide Pasal 96 ayat (1) dan ayat (3) UU PPP]. Oleh karena itu, adanya hak masyarakat untuk memberikan masukan tersebut mengakibatkan pembentuk undang-undang berkewajiban menyampaikan informasi mengenai adanya pembentukan undang-undang dalam rangka memudahkan akses masyarakat untuk memberikan masukan, setiap naskah akademik dan rancangan undang-undang dapat diakses dengan mudah oleh masyarakat [vide Pasal 96 ayat (4) dan (5) UU PPP]. Dengan demikian, adanya ketentuan di atas jika dikaitkan dengan fakta hukum yang terungkap dalam persidangan mengindikasikan bahwa hak masyarakat dalam memberikan masukan menjadi terhambat karena pembentuk undang-undang tidak menginformasikan mengenai pembentukan undang-undang ataupun apabila naskah akademik dan rancangan undang-undang tidak dapat diakses dengan mudah oleh masyarakat, termasuk adanya rapat 540 pembahasan yang dilakukan tertutup atau dilakukan di tempat yang publik tidak dapat dengan mudah mengakses jalannya rapat pembahasan dimaksud. Sebab, pembentuk undang-undang seharusnya benar-benar mengaktualisasikan ketentuan di atas, karena hal tersebut merupakan turunan dari adanya asas keterbukaan dalam pembentukan undang-undang yang dimaksudkan antara lain agar masyarakat yang berkepentingan dan terdampak langsung dapat mendapatkan informasi dan/atau memberikan masukan pada setiap tahapan pembentukan peraturan perundang-undangan [vide Penjelasan Pasal 5 huruf g UU PPP]. [6.1.3] Bahwa selain mencermati ketentuan UU PPP di atas, Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 91/PUU-XVIII/2020, yang diucapkan dalam sidang pleno terbuka untuk umum pada tanggal 25 November 2021, pada pokoknya telah mempertimbangkan mengenai pentingnya peran partisipasi masyarakat yang dilakukan secara bermakna (meaningful participation) dengan tiga prasyarat pemenuhannya, yaitu: pertama, hak untuk didengarkan pendapatnya (right to be heard); kedua, hak untuk dipertimbangkan pendapatnya (right to be considered); dan ketiga, hak untuk mendapatkan penjelasan atau jawaban atas pendapat yang diberikan (right to be explained), dengan uraian sebagai berikut: [3.17.8] Bahwa selain keterpenuhan formalitas semua tahapan di atas, masalah lain yang harus menjadi perhatian dan dipenuhi dalam pembentukan undang-undang adalah partisipasi masyarakat. Kesempatan bagi masyarakat untuk berpartisipasi dalam pembentukan undang-undang sebenarnya juga merupakan pemenuhan amanat konstitusi yang menempatkan prinsip kedaulatan rakyat sebagai salah satu pilar utama bernegara sebagaimana tertuang dalam Pasal 1 ayat (2) UUD 1945. Lebih jauh lagi, partisipasi masyarakat juga dijamin sebagai hak-hak konstitusional berdasarkan Pasal 27 ayat (1) dan Pasal 28C ayat (2) UUD 1945 yang memberikan kesempatan bagi warga negara untuk turut serta dalam pemerintahan dan membangun masyarakat, bangsa, dan negara. Apabila pembentukan undang-undang dengan proses dan mekanisme yang justru menutup atau menjauhkan keterlibatan partisipasi masyarakat untuk turut serta mendiskusikan dan memperdebatkan isinya maka dapat dikatakan pembentukan undang-undang tersebut melanggar prinsip kedaulatan rakyat (people sovereignty). Secara doktriner, partisipasi masyarakat dalam suatu pembentukan undang-undang bertujuan, antara lain, untuk (i) menciptakan kecerdasan kolektif yang kuat (strong collective intelligence) yang dapat memberikan analisis lebih baik terhadap dampak potensial dan pertimbangan yang lebih luas dalam proses legislasi untuk kualitas hasil yang lebih tinggi secara 541 keseluruhan, (ii) membangun lembaga legislatif yang lebih inklusif dan representatif (inclusive and representative) dalam pengambilan keputusan; (iii) meningkatnya kepercayaan dan keyakinan (trust and confidence) warga negara terhadap lembaga legislatif; (iv) memperkuat legitimasi dan tanggung jawab (legitimacy and responsibility) bersama untuk setiap keputusan dan tindakan; (v) meningkatan pemahaman (improved understanding) tentang peran parlemen dan anggota parlemen oleh warga negara; (vi) memberikan kesempatan bagi warga negara (opportunities for citizens) untuk mengomu- nikasikan kepentingan-kepentingan mereka; dan (vii) menciptakan parlemen yang lebih akuntabel dan transparan (accountable and transparent). Oleh karena itu, selain menggunakan aturan legal formal berupa peraturan perundang-undangan, partisipasi masyarakat perlu dilakukan secara bermakna (meaningful participation) sehingga tercipta/terwujud partisipasi dan keterlibatan publik secara sungguh-sungguh. Partisipasi masyarakat yang lebih bermakna tersebut setidaknya memenuhi tiga prasyarat, yaitu: pertama, hak untuk didengarkan pendapatnya (right to be heard); kedua, hak untuk dipertimbangkan pendapatnya (right to be considered); dan ketiga, hak untuk mendapatkan penjelasan atau jawaban atas pendapat yang diberikan (right to be explained). Partisipasi publik tersebut terutama diperuntukan bagi kelompok masyarakat yang terdampak langsung atau memiliki perhatian (concern) terhadap rancangan undang- undang yang sedang dibahas. Apabila diletakkan dalam lima tahapan pembentukan undang-undang yang telah diuraikan pada pertimbangan hukum di atas, partisipasi masyarakat yang lebih bermakna (meaningful participation) harus dilakukan, paling tidak, dalam tahapan (i) pengajuan rancangan undang-undang; (ii) pembahasan bersama antara Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan presiden, serta pembahasan bersama antara DPR, Presiden, dan DPD sepanjang terkait dengan Pasal 22D ayat (1) dan ayat (2) UUD 1945; dan (iii) persetujuan bersama antara DPR dan presiden. Bahwa dengan mencermati ketentuan UU PPP dan tiga prasyarat partisipasi bermakna serta fakta hukum mengenai proses pembentukan UU 3/2025 sebagaimana diuraikan di atas, didapati bahwa pasca ditetapkannya RUU TNI masuk dalam Prolegnas Prioritas Tahun 2025, sesuai fakta hukum yang terungkap dalam persidangan tidak terdapat informasi dalam laman DPR mengenai RUU TNI beserta naskah akademik dan dokumen pendukung lainnya yang seharusnya dapat diakses dengan mudah oleh masyarakat dalam rangka memberikan masukan terhadap RUU TNI sebagaimana Pasal 96 UU PPP. Berdasarkan penelusuran di laman DPR, dokumen RUU TNI tersebut terdapat pada laman DPR tanggal 20 Maret 2025 yang merupakan tanggal pelaksanaan rapat paripurna tingkat II DPR yang 542 menyetujui RUU TNI untuk disahkan menjadi undang-undang. Oleh karena itu, berkenaan dengan keterangan DPR dan Presiden yang pada pokoknya menjelaskan bahwa penyebarluan dokumen dilakukan secara terbatas karena alasan strategis, saya berpendapat bahwa argumentasi tersebut tidak dapat dibenarkan karena menimbulkan hambatan terhadap asas keterbukaan yang merupakan salah satu asas esensial dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik, di mana asas tersebut dimaksudkan agar masyarakat yang berkepentingan dan terdampak langsung dapat mendapatkan informasi dan/atau memberikan masukan pada setiap tahapan pembentukan peraturan perundang-undangan [vide Penjelasan Pasal 5 huruf g UU PPP]. Lebih lanjut, adanya siaran langsung terhadap sebagian rapat pembahasan RUU TNI termasuk RDPU seharusnya dilengkapi pula pemenuhan kewajiban lain yang menunjukkan bahwa tidak terdapat halangan/batasan untuk publik mengakses dokumen RUU TNI termasuk naskah akademik dan dokumen pendukung lainnya dalam kanal resmi di laman DPR. Dengan demikian, penyampaian draft RUU TNI beserta naskah akademik yang dilakukan melalui kanal tidak resmi justru telah menimbulkan multi persepsi di masyarakat akibat ketidakpastian mengenai draft RUU TNI yang hendak dibahas dan diberlakukan, serta menghambat akses masyarakat untuk memberikan masukan terhadap RUU TNI dimaksud. [6.1.4] Bahwa berkenaan dengan pendapat DPR dan pemerintah bahwa telah dilaksanakannya tahapan perencanaan dan penyusunan RUU TNI oleh DPR periode sebelumnya serta telah dikirimkannya RUU TNI usulan DPR kepada Presiden pada tanggal 28 Mei 2024, saya berpendapat, setelah mencermati draft RUU TNI usulan DPR periode sebelumnya bertanggal 28 Mei 2024 yang dapat diakses pada laman resmi DPR pada pokoknya draft tersebut mempunyai perbedaan substansial dengan draft RUU TNI yang dibahas pasca masuknya RUU TNI dalam Prolegnas Prioritas Nasional Tahun 2025 hingga disahkan tanggal 20 Maret 2025, sehingga tahapan perencanaan dan penyusunan yang dilaksanakan di periode pemerintahan sebelumnya tidak serta merta menunjukkan keterpenuhan atas asas keterbukaan dan partisipasi publik yang bermakna karena pasca masuknya RUU TNI dalam Prolegnas Prioritas Nasional Tahun 2025 tidak terdapat bukti dalam persidangan yang dapat menunjukkan dari pembentuk undang-undang untuk memenuhi tiga prasyarat partisipasi masyarakat yang bermakna yang 543 dilandasi pemenuhan atas hak masyarakat untuk didengarkan, dipertimbangkan pendapatnya, ataupun untuk mendapatkan penjelasan atau jawaban, sebagaimana telah dipertimbangkan di atas. Bahwa lebih lanjut berkenaan dengan argumentasi pemerintah dalam keterangannya yang menguraikan perubahan UU TNI didasari adanya urgensi nasional dalam upaya memperkuat pertahanan negara serta dalam rangka menindaklanjuti Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 62/PUU-XIX/2021 [vide Keterangan Presiden hlm. 16], saya dapat memahami alasan dimaksud, namun demikian, hal tersebut tidak dapat dijadikan alasan untuk tidak mengupayakan secara optimal pemenuhan asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik terutama asas keterbukaan dan partisipasi masyarakat yang bermakna. Pelaksanaan tiga kali RDPU dan satu kali